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美国农业金融体系研究及其对我国的启示
来源: 农村土地和乡村振兴   2018-02-24   

摘要:美国农业金融体系可分成商业性质金融体系、政策性质金融体系、合作性质金融体系和农业保险体系。文章认为, 我国农业金融体系存在立法滞后、金融服务水平低下、政策执行不到位等问题, 对比研究美国农业金融体系, 我国应创新农业金融体系, 创新农业金融的产品和服务, 完善农业金融的相关法律法规。

一、美国农业金融体系的发展状况

(一) 美国农业金融体系发展历程

20世纪之前, 美国金融市场并没有专门针对农业的机构, 农业发展所需的资金全部来自商业银行贷款和私人贷款。当时美国农业以及农产品在全球市场并没有足够的竞争力。随着美国经济的崛起, 美国的农业也开始走向市场化, 大量的资金需求使得美国政府开始建立和完善原有的农业金融体系, 随后采取的一系列措施取得了显著成效。

1916年联邦土地银行的成立标志美国创建农业金融体系的开始。随后, 美国政府开始着手建立和完善农业信贷体系。1923年美国颁布实施《1923年农业信贷法》, 并创建联邦中期信贷银行。1933年在《1923年农业信贷法》的基础上, 颁布《1933年农业信贷法》, 对原有的法规进行了进一步的完善和改进, 同时成立生产信贷协会, 把全国分成12个农业信贷区, 并在每个农业信贷区设立一家合作社银行, 其主要业务是为发展农业提供资金需求以及咨询服务。除合作性质的信贷体系外, 为充分发挥国家金融手段对于农业的扶持和引导作用, 美国开始设立政策性农业信贷机构。为提高农产品竞争力, 稳步提高农民收入, 美国政府于1933年成立商品信贷公司, 主要职责为对农业生产或农产品价格提供经济补贴。为缩小城乡差距, 美国政府于1935年成立农村电气化管理局, 主要职责为建设农村地区的电力和通信基础设施。为进一步提高农产品在国际市场的竞争力, 美国政府同年成立农业部直属的农业重振管理局 (现已改名为农民家计局) , 并于1938年颁布和实施《联邦农作物保险法》, 通过多层次的保险体制进一步保障农业生产。针对小企业贷款难的问题, 美国政府1953年成立小企业管理局, 通过为小企业提供贷款来满足小企业的资金需求。

发展到今天, 美国已建立起以政府为主导的多层次、全方位的农业金融体系, 通过政府提供补贴、金融机构提供贷款等方式满足农业及农村发展的资金需求, 通过为农业发展融通资金, 为美国的农业现代化提供了坚实的保障。

(二) 美国农业金融体系的构成

美国的农业金融体系可以分成以下四类。

1. 商业性金融体系。

农业投资具有周期长、高风险、低收益的特点, 导致多数商业银行都不愿提供农业金融服务, 美国农业也是如此。美国政府通过一系列政策和税收优惠鼓励商业银行进入农村金融市场, 如为涉农贷款提供利率补贴, 金融机构的涉农贷款占贷款总额的25%以上时, 将会享受税收优惠。在政策的鼓励下, 美国商业金融机构大规模进入农村金融领域, 目前有超过4000家银行提供农业金融服务, 占到美国银行总数的90%以上, 商业银行的农业相关贷款超过其贷款总额的50%。商业性金融体系已经成为美国农村金融领域的重要组成部分, 美国的商业银行也已由最初的提供农业信贷业务扩展到目前的咨询服务、土地租赁、房地产评估等中间业务。

2. 政策性金融体系。

美国政策性农业金融机构设立的目的是保护小企业、小农场主等弱势经济体, 通过国家的金融干预来维护自由竞争, 防止农业垄断。政策性金融机构主要包括农民家计局、商品信贷公司、小企业管理局、农村电气代管理局四个机构, 此外, 联邦储备银行信贷体系和美国进出口银行在农业领域的业务也构成了农业政策性金融体系的补充。其中, 农民家计局的职能是向低收入农民群体提供小额长期农业贷款及农业担保。商品信贷公司的职能是通过价格支持和补贴等手段使农业在遭受自然灾害减产时减小农户损失。小企业管理局的主要职能是对涉农中小企业提供小额贷款。农村电气化管理局的主要职能是为农村地区的公共设施建设提供资金支持。联邦储备银行信贷体系、美国进出口银行则是通过国家的政策金融为农村地区的发展提供保障和补充。美国的政策性农业金融机构多由政府设立, 在其后的运营过程中政府逐步退出, 转变为由民间资本运营, 运营具有较强的独立性, 不以政府行政化为主导, 其业务领域也和商业性金融机构没有明显区别, 两者在运营过程中相互补充, 虽然政策性金融机构以实现政策性为目的, 但也能取得一定的盈利效果。政策性金融机构用于农业金融领域的资金主要来自政府提供的资本金、预算拨款和部分借款, 主要业务为提供商业银行和其他金融机构不愿提供的贷款业务, 通过为第一产业提供生产流通所需的信贷和服务, 调节农业的规模和风险, 进而达到贯彻落实国家农业政策的目的。

3. 合作性金融体系。

美国的合作性农业金融体系是20世纪初为应对农产品过剩危机而设立的。美国农业第一次局部性的农产品过剩危机爆发于19世纪末, 1920年第一次爆发了全国性的农产品过剩危机, 由于持续时间较长, 市场机制近乎失灵, 美国政府不得不使用合作性金融机构进行行政干预, 通过控制信贷活动, 对农业的规模和方向进行调控, 最终渡过危机。美国的合作性金融体系由联邦土地银行系统、联邦中期信用银行系统和合作社银行系统组成, 这三个系统最初都是由政府出资设立, 在运营过程中, 政府资金部分退出, 逐渐转为合作性金融机构。按照有关法律的规定, 美国分成12个农业信贷区, 每一个农贷区都设立一家独立的农业信贷管理局, 同时设立一家联邦土地银行、一家联邦中期信贷银行和一家合作银行, 联邦农业信贷委员会负责制定总体性的农业政策, 农业信贷管理局负责对各农贷区的三家金融机构进行监督和日常管理。联邦土地银行是由美国政府于1916年设立, 下属多家由农场主共同出资组成的联邦土地银行合作社。联邦土地银行的资金主要来自下属合作社的缴款、发行的联邦农业债券和其他借款, 主要职能是为农场主提供长期不动产抵押贷款。联邦中期信用银行的构成类似于联邦土地银行, 由12家联邦中期信用银行和下设的信用合作社组成。联邦中期信用银行为下设的信用合作社提供贷款, 再由信用合作社向个体农业生产者提供短期贷款业务。信用合作社与联邦土地银行合作社的服务对象相同, 但信用合作社可以向个体农业生产者提供贷款, 提供的多为中短期贷款, 联邦土地银行合作社只能协助其上级部门联邦土地银行办理相关贷款事宜, 且办理的多为长期贷款。合作社银行是由中央合作银行和在12个农业信贷区分别设立的合作银行组成, 农业信贷区的合作银行职能是向个体农业生产者提供流动贷款, 中央合作银行的职能是为业务范围超过一个农业信贷区的大机构提供贷款和其他金融服务。

4. 农业保险体系。

美国的农业保险体系可以分成三个层次:第一层次是联邦农作物保险公司, 第二层次由具备经营农业保险资格的私营保险公司构成, 第三层次为保险代理人和农业险查勘核损人。联邦农作物保险公司的主要职能是农业保险规则的制定、风险控制、风险的稽查以及投资再保险。成立之初, 联邦农作物保险公司经营保险业务, 在其经营过程中逐步退出了保险业务。由于政府会对农业保险业务提供补贴和政策优惠, 因此私营保险公司愿意在联邦农作物保险公司的监督和指导下提供农作物保险业务。保险代理人和保险查勘人都需经过培训, 考取从业资格后才可开展相关业务, 两者均可独立开展业务, 也可受雇于某家公司开展业务, 保险代理人主要负责农作物保险的销售, 农业险查勘核损人负责农业保险出险后的查勘核损。虽然美国的农业保险为多元化体系, 但是政府依然发挥主导和决定作用。首先, 政府通过制定和实施相关法律法规, 为开展农业保险业务提供了法律保障。其次, 政府通过保险补贴和政策支持, 确保私营保险公司能够从事农业保险业务, 通过宣传推广农业保险使农业从业者能够意识到保险的重要性, 购买保险服务。再次, 政府通过向私营保险机构提供再保险业务, 降低了私营保险公司经营农业保险的风险。最后, 美国的农作物保险可以免除所有税收。

(三) 美国农业金融体系的特点

1. 农业金融体系完整。

虽然美国的农业人口比例不足2%, 但是政策扶持下建立了完整的农业金融体系, 对美国的农业发展起到了重要的作用, 对美国成为世界最大的农业出口国功不可没。第一, 不同农业金融机构服务对象的侧重不同。在政策性金融机构中, 农村电气化管理局主要向农村地区的水利、电网等基础设施建设发放贷款;农民家计局立足于为农民的基本生活提供保障, 主要针对低收入和贫困农民提供金融服务;商品信贷公司则面向普通农民, 通过为农民提供保险来降低农业生产中的风险。第二, 提供多种贷款方式供农户选择。合作性农村金融机构主要服务对象为一般农户, 联邦土地银行提供长期不动产抵押贷款服务, 联邦中间信贷银行通过农业生产合作社向农户间接提供以动产抵押的中短期贷款。

2. 国家在法律法规和财政方面提供保障。

第一, 美国建立了完善的农业金融法律体系, 除专门的农业法外, 还制定了系统完善的农业投入和农业金融相关法律, 如《农业贷款法》《农业信贷法》《农作物贷款法》《农场抵押贷款法》《农业信用法案》等。这些法律法规保证了美国政府对于农业的宏观调控和微观细调, 使得美国农业能够有条不紊地运行, 提高了美国农业在国际市场的竞争力。第二, 政府给予农业大量的财政支持。农业生产受自然因素影响较大, 经营过程中的可变因素多, 且技术创新慢, 因此商业机构不愿针对农业提供金融服务。农村金融的市场失灵需要政府介入, 美国政府通过直接出资设立了政策性农业金融机构, 并为政策性农业金融机构提供财政补贴, 通过这些金融机构专门针对农业开展金融服务。商品信贷公司的最初运作资金全部来自联邦政府, 在其发展过程中, 联邦政府又对其进行长期持续注资。农民家计局和农村电气化管理局等政策性农业金融机构的最初运营资金也都来自美国政府的财政支持。美国联邦土地银行成立时其80%运营资金来自政府的财政拨款。为鼓励商业性金融机构开展农业金融业务, 美国政府还给予商业性金融机构农业业务的利差补贴, 商业性金融机构的介入在一定程度上解决了农业生产经营融资难的问题。

3. 各类农业金融机构的运营效果显著。

美国的农业金融体系虽然结构复杂, 但各类金融机构的运营始终围绕如何促进农业发展, 支持农村地区的基础设施建设展开, 不同金融机构设立及日常运营的目标亦十分明确。受优惠政策的鼓励以及政府补贴的支持, 商业性金融机构开展了大量的农业贷款;政策性金融机构涉及了农业的方方面面, 在惠农及执行国家农业政策方面发挥了重要作用;合作性金融机构通过所有权明确的农户合作方式, 确实做到了服务农民、服务农业的作用。明确的经营目标使得各类金融机构的运营均取得一定成效。合作社银行通过设备贷款, 帮过美国农业于20世纪40年代初实现农业机械化, 于20世纪50年代再次实现了农业的现代化, 切实提高了农业生产效率以及农产品在全球市场的竞争力。农村电气化管理局通过推动农村电网建设, 使美国农业区实现了全面的电网覆盖, 推动了农村的基础设施建设, 也为农业的机械化和现代化提供了保障;商品信贷公司通过价格支持多次帮助美国农业渡过经济危机和农产品贸易危机;各种类型的农业保险机构全面覆盖了美国的农业, 降低了农户的生产经营风险。

(四) 美国农业金融体系的作用

1. 充分利用各种资源和渠道满足农业发展的金融需求。

农业具有投入大、周期长、盈利水平低、受自然因素影响大、风险高的特点, 难以得到商业金融的青睐, 但是农业对于国家的总体战略和国家安全不可或缺, 因此需要政府的介入, 政府的金融支持是农业发展的关键所在。第一, 政府通过税收优惠政策, 鼓励商业金融为农业发展提供资金。第二, 通过直接为政策性金融机构注入资金, 加大对于农业的扶持力度以及农村地区的基础设施建设。第三, 采取直接补贴的方式增加农业利润, 进而推动农业发展。第四, 通过差异化的存款准备金制度, 进一步补充农业发展所需资金。第五, 农业保险名义上是自愿投保, 但是《农业保险修正案》的实施使农业险成为强制险, 农业保险的普及进一步降低了农业风险。

2. 通过全方位的支持保障农业发展。

第一, 为农业生产和基础设施建设直接投入资金。美国农业地区的大型水利灌溉、交通、电力建设等多由政府直接投资兴建, 部分中小型灌溉设施则是以政府补助的形式由农场主投资建设。第二, 为农产品提供价格支持。农产品信贷公司的成立就是为了防止农产品价格大幅下跌给生产者带来巨额损失。此外, 美国政府实施的价格支持计划包括直接收购和无追索权贷款。直接收购是当某些农产品的市场价格低于某一水平时, 农产品信贷公司以最低保证价格直接收购, 从而保护生产者利益。无追索权贷款是指生产者用尚未收获的农产品以协定价格作抵押向农产品信贷公司借贷, 当市场价低于协定价格时, 生产者可以把农产品交给农产品信贷公司, 通过政府给予差额补贴。政府补贴已经成为美国农场主的重要收入来源, 通常达到当年收入的20%左右。第三, 为农业发展提供保险支持。美国农作物的保险形式众多, 有多种团体风险保险、收入保险、冰雹保险、农作物保险等供农户选择, 政府对参保农场直接提供超过50%的保费补贴, 保险支持使得美国农业的抗风险能力进一步提高。第四, 为农业发展提供完善的法律法规保障。为适应经济的发展和技术的进步, 美国的农业政策每5年就需要在国会重新评估和审定, 自1933年《农业调整法》实施以来, 经过多年的调整和不断地完善, 美国已在农产品价格补贴、农户收入保证、农村环境保护、农业金融和保险扶持等方面建立起较完整的政策扶持体系。

3. 实现了美国农业的可持续发展。

美国的农村金融体系经过多年的不断完善和发展, 建立起全方位、多层次、分工合理、结构完善的金融体系, 为美国农业的持续发展起到了十分重要的作用。不同层次的农业金融机构在市场作用下相互竞争, 在法律的约束下又相互补充。合作性金融机构是农村金融体系的主体, 通过商业化运作支持了农业的全方位发展。政策性金融机构是支撑, 在政策的扶持下, 农业才能发挥基础性作用。商业性金融机构是动力, 提供了大量农业发展的资金。农业保险机构是保障, 降低了农业生产运营的风险。不同层次的农村金融机构共同提高了美国农业及农产品的竞争力, 使得美国农业的生产力水平和经营管理水平都处于世界领先地位。

二、我国农业金融存在的问题

首先, 农业金融立法滞后, 现有法律法规已经不能适应当前农村金融的发展需求。第一, 农村金融市场并没有完全对民间资本开放, 民间资本进入农业金融领域存在一定的障碍, 导致一方面“三农”发展和农村经济的发展缺少信贷资金的支持, 另一方面大量民间资本因法律法规的限制无法投资农村市场的矛盾。第二, 立法的滞后导致农业金融在发展过程中经常出现无章可循、无法可依的乱象, 致使部分机构和个人趁机浑水摸鱼, 钻法律漏洞。第三, 农村承包地经营权抵押的相关法律亟待完善, 土地的经营权抵押、担保风险防范机制不够健全, 相关的法律支持有待加强。

其次, 农业金融体系建设有待提高。由于历史原因, 我国经济长期存在城乡二元结构, 城市和农村经济发展的不平衡导致城乡居民收入存在一定的差距, 经济发展的不平衡和收入的差距使得金融机构将发展重点放在城市, 城镇地区金融机构的覆盖率远高于农村地区。涉农金融机构和金融服务都较少, 已无法满足农业日益增加的金融需求。目前主要涉农金融机构为农村信用社和农村商业银行, 近些年, 邮政储蓄首先看到农村金融市场的巨大潜力, 先于其他商业银行进入农村金融市场, 并取得了一定成果。此外, 信贷、投资和保险等金融机构对于现代化农业的发展至关重要, 这些机构在农村地区的发展有待深入。

最后, 农业扶持政策执行效果较差, 部分农村地区普惠金融的宣传不到位。由于信息的不对称, 一些地区的农民不了解国家的惠农政策, 国家的农业补贴多被大中企业和农业大户得到, 部分地区甚至被地方政府或官员挪用, 导致国家的农业专项补贴最后只能让部分企业或个人受益, 没起到应有的效果。

三、美国农业金融体系发展经验对我国的启示

(一) 创新农业金融体系

第一, 加强现有农业金融体系的支持作用。农村信用合作社和农村商业银行是目前我国主要的农业金融机构, 但普遍存在运营“非农化”、不良资产较多、员工素质低下等问题。可通过重组改造剥离其不良资产, 通过加强学习和再培训提高员工综合素质, 通过法律规范要求其“取之于民, 用之于民”, 以法律形式强制要求农村信用合作社和所有涉农金融机构吸收的农村地区存款用于当地涉农贷款不得低于规定水平。农业开发银行是我国的政策性农业机构, 但其业务不直接涉及农户, 资金来源渠道也较少, 可通过拓展其业务范围, 扩大其业务渠道使其进一步为农业发展提供帮助。此外, 国家还应通过税收优惠和政策鼓励, 加大其他商业银行的涉农金融服务, 为农业发展提供更广泛的资金来源。第二, 规范民间金融的健康发展。民间金融对于缓解农村地区的资金紧张、促进农业发展起着非常重要的作用, 但目前并没有得到法律的认可, 可通过完善相关法律, 承认其合法性并加强监管的方式, 对其进行规范和引导, 使其更好地服务农业。第三, 建立和完善我国的农业保险体系。中国人民保险公司虽然于1982年开展了农业保险业务, 但一直处于萎缩状态, 其后的发展也一直较慢, 所提供的农业保险服务亦不能满足当前农业发展的需求。应尽快根据我国实际情况开发出适合当前形势的农业保险, 对于某些风险较大的产品可实行强制保险, 政府也应加强农业保险的宣传教育, 还应对农民的农业保险进行适当补贴。

(二) 创新农业金融的产品和服务

第一, 提高农业金融服务水平和服务效率。农业金融机构可通过转换运营方式, 强化内部管理, 缩短硬件设备的更新升级周期, 更多地使用新技术、新设备, 加强员工的培训和再教育, 切实提高金融服务水平和服务效率。第二, 不断创新金融产品和服务。在技术发展日新月异的今天, 只有不断创新才能提高自身竞争力。在传统业务上可增加存款和贷款种类, 使农民有更多的选择。在中间业务上可重点发展委托、信息咨询、票据承兑、农业保险代理等业务。第三, 设立农业信用担保机构。我国的信用体系尚不完善, 农村地区更是如此, 在缺少信用信息的同时, 亦缺少担保机构, 导致农户和小微企业贷款困难。政府可鼓励信用担保机构介入农业领域, 发展农业互保, 也可通过建立农业担保基金来发展农业担保机构。

(三) 完善农业金融相关的法律法规

从发达国家农业发展经验来看, 金融业支持农业发展的过程中, 都需要相关法律法规的约束。美国在其发展过程中, 通过不断完善和改进规章制度, 建立起了完善的法律体系, 切实提高了金融支持农业的效率, 促进了农业的发展。但我国对于农业金融体系的立法落后, 已不能适应当前形势。应尽快出台和完善农业金融相关的法律法规, 使金融支持农业发展尽快走向规范化、法制化, 成为农业可持续发展的有力保障。

第一, 完善银行法。增加银行法中农业金融的内容, 加强农业金融监管, 严格控制农业金融机构的贷款流向, 杜绝农业资金非农化现象。第二, 以法律形式规范政策性金融的经营行为。明确政策性银行的责任, 加大政策性金融支农力度, 提防政策性农业金融的商业化。第三, 以法律形式对农村信用社及地区性农业金融机构的行为进行约束, 明确其设立目的和经营边界, 适当限制农村信用社及地区性农业金融机构追随大型商业银行发展的模式。第四, 尽快制定和完善农业保险法。用法律的形式对于农业保险给予支持和补贴, 在强调农业保险重要性的同时, 可通过细化保险条例和规则来避免目前政府支持农业保险时的随意性。

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